一、机制创新的背景与意义
定边县位于陕甘宁蒙四省区七县旗交界处，全县总人口35.21万人；总土地面积6920平方公里，居陕西省第三。定边县地域辽阔，境内白于山区是全省三大集中连片特困区之一，自然条件恶劣，十年九旱、灾害频发；基础设施普遍滞后，生产力水平低下；群众思想观念落后，大多数群众长期生活在贫困线以下，过去年人均纯收入不足1...
一、机制创新的背景与意义
定边县位于陕甘宁蒙四省区七县旗交界处，全县总人口35.21万人；总土地面积6920平方公里，居陕西省第三。定边县地域辽阔，境内白于山区是全省三大集中连片特困区之一，自然条件恶劣，十年九旱、灾害频发；基础设施普遍滞后，生产力水平低下；群众思想观念落后，大多数群众长期生活在贫困线以下，过去年人均纯收入不足150元。1986年被确定为国定贫困县，2002年被确定为国家扶贫开发工作重点县。全县共有79个贫困村，9765户35998人生活在贫困线以下，作为陕西省第一批计划脱贫“摘帽”县，既没有现成的模板可以借鉴，也没有成熟的思路能够遵循。在精准脱贫过程中，定边县大胆探索，逐渐摸索出了一条适合自身发展的新路径——创新实施“菜单式”脱贫模式，提高了脱贫攻坚管理水平和能力效率，提升了贫困群众幸福感、获得感和满意度。这种创新性做法，获得人民日报社联合中国扶贫基金会举办的中国首届“大国攻坚•决胜2020”精准扶贫综合治理模式推荐案例，具有较强的可操作性，可复制推广。
二、工作机制的演变过程
第一个阶段：县级“照单全发”
精准扶贫工作开始之初，由于对政策把握不准，对上级下发的文件全部“照单全收”、“照单全发”，导致基层干部手忙脚乱，工作没有思路，工作效率低，群众对政策的认可度和接受度低，造成了“县级热、乡镇村组冷”的扶贫局面。
第二个阶段：部门“自说自话”
2016年，县委、县政府及时总结前一阶段工作中出现的问题，决定由各行业部门结合各自工作实际，制定出台符合县域实际的政策和文件。同年，定边县各部门围绕产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁等10个方面出台了一系列政策和文件，其中仅健康扶贫方面出台的政策文件汇编就多达460余页。帮扶干部要领会政策，厘清前后逻辑关系，要消耗大量的精力，很多群众因为理解不了政策，走了不少弯路。
第三个阶段：群众“自主点菜”
2017年，定边县总结前两个阶段的扶贫工作，及时调整工作思路，在制定扶贫政策层面上，采取“化简为繁”；在执行扶贫政策层面上，采取“化繁为简”。通过调查研究列单、入户动员选单、脱贫计划下单、干部帮扶落单“四步法”，研究制定政策一览表，作为贫困户稳定脱贫的扶持“菜单”，由贫困户根据自身情况进行“点菜”，适合哪一项就选择哪一项；在贫困户选定后，帮扶干部有针对地进行实施，很好地促进了贫困群众精准脱贫；帮扶干部将贫困户享受到的政策和得到的实惠列成一张“获得清单”，贴在贫困户家里，既直观体现政策落实、帮扶成效，又让贫困户清楚明白、对账认可；同时创新建立精准扶贫大数据平台，实现与中省市扶贫信息系统、本县行业部门、乡镇、村、户所有扶贫数据互联互通。
三、机制创新的解决思路与内容
1. 现行机制的解决思路
精准扶贫工作开展以来，定边县扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力的新阶段。但主要问题在于，随着扶贫对象规模和分布发生了很大变化，扶贫工作的思路、方法都需要作相应调整。如何建立精细化、精准化、科学化的工作新机制，改变帮扶措施大水漫灌的现象，实现因户因人因地施策，确保政策、工作、责任落实到位，对于提高脱贫攻坚管理水平和能力效率具有重要的意义。
2. 现行机制的内容
（1） “菜单式”服务——用真心
引导贫困群众从“政府端菜”到“群众点菜”的转变。定边县结合县情，在国家“五个一批”的基础上研究出台“菜单式”脱贫举措。2017年，在全县范围内共印发帮扶“菜单”2万余份，帮扶干部通过逐户宣传政策，讲解菜单内容，引导贫困户根据自身情况进行自主“点菜”。
实现帮扶措施从“大水漫灌”到“量身定制”的转变。帮扶干部以贫困户实际需求和贫困村发展需要为导向，按贫困户人口和脱贫标准定脱贫规模，按致贫原因定扶持措施，为每一个贫困户和贫困村量身定制帮扶措施。累计投入各类扶贫资金29.76亿元，紧紧围绕“两不愁、三保障”和“六个精准”，深入推进产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫、移民搬迁等举措，完善了贫困村基础设施和公共服务建设，改善了贫困群众生产生活水平。同时，制定贫困户、贫困村2018年帮扶计划和三年巩固提升方案，为9765户贫困户制定中长期产业规划，建立脱贫长效机制，让每一名贫困群众能够站起来、走得远。
倒逼政策落实从“星星点点”到“全盘覆盖”的转变。全县共选派4151名干部结对帮扶贫困户，确保79个贫困村全部派驻工作队、226个行政村全部选派“第一书记”、所有贫困户全部落实帮扶责任人，彻底消灭软弱涣散基层党组织，所有帮扶干部主动上门、主动服务，蹲点跟进落实帮扶措施，确保各项政策落实到村、到户、到人。同时，通过创建爱心超市、修订村规民约、开展道德讲堂、加大技能培训力度等扶志、扶智、扶技、扶德的方式，让每一名贫困群众脱贫致富有信心、有动力。
（2）“清单式”问效——出真招
夯实“任务清单”真帮实扶。将脱贫攻坚各项工作任务细化分解，夯实责任，落实常态任务清单，2017年共下发各类任务清单38批次，确保每一项工作都能限时办结。不定期组织召开专项工作现场会、培训会、推进会，对脱贫攻坚凸显的个性化问题进行集中解答，确保各项工作有序开展。
推行“绩效清单”强化管理。按照全县精准扶贫年度工作目标，将脱贫攻坚工作成效纳入年度目标考核，占年度考核权重达到46.1%。同时制定《定边县脱贫攻坚绩效考核实施办法（试行）》，对全县有任务的单位进行绩效考核评估。同时对移民搬迁、软件档案等重点工作进行节点考核、定向考核，进一步夯实工作责任。建立施工进度红黑榜，对建设进度快的施工企业进行表彰，对建设进度缓慢的企业进行通报批评，并拉入定边县不受欢迎企业名单，着力营造真抓实干、务实重行的浓厚氛围。
严格“问责清单”转变作风。县、乡、村逐级签订年度目标责任书和军令状，构建定责、履责、督责、追责一体化的落实体系。县纪检、组织部门组成5个联合督查组，对全县所有扶贫单位、扶贫干部进行常态化暗访督查，发现问题严肃问责、及时处理。同时通过脱贫攻坚“擂台赛”的方式，对各乡镇进行打分排名，综合排名前三位的乡镇，分别给予50万、30万、20万的奖励；排名末位的乡镇，责令限期整改，整改不力的严肃问责。
定边县签订的脱贫攻坚军令状与责任书
定边县脱贫攻坚责任体系结构图
（3）“台账式”管理——见真效
分类建好“账”，由“单一”到“系统”。全县自上而下分门别类建立县、乡、村三级脱贫攻坚人员信息库、项目库、贫困人口动态库、信访维稳等精准化脱贫攻坚数据库，建立精细化、全程化、联动化的脱贫攻坚档案工作管理体系，不断提升扶贫干部工作水平，确保扶贫决策务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。
规范管好“账”，由“被动”到“主动”。帮扶干部对产业发展进度、扶持政策的落实和产业收益等台账实行动态管理，及时更正、及时完善，全面、真实、规范的呈现帮扶对象是否精准、扶贫措施是否到位、政策是否兑现、成效是否明显，让每名干部和群众做到“手中有账、心中有数”。2017年，构建县、乡、村、户四级政策获得清单，以县级政策获得清单为蓝本，20个乡镇和226个行政村分层级细化获得清单，全县9765户贫困户建立了9765份政策获得清单，让贫困群众清楚地掌握了自己的家底，明确了脱贫路径，增强了自我发展能力，在脱贫攻坚中享有更多获得感。
对标销好“账”，由“量变”到“质变”。对标工作台账定期“回头看”，对完成的工作任务及时销号；对未完成的工作全程跟踪，分析原因，限时完成。2017年，全县共下发《督办函》、《督查通报》等109份，督促解决短板缺项1860件，完成中省市及自查反馈问题整改33批次，对标销号369项。确保在规定时间内工作落实到位、问题整改到位、责任履行到位。同时加强督查考核，通过“1+3+6”工作模式对全县脱贫攻坚工作进行督查督导，以督查倒逼责任落实、检验工作实效，确保各项政策落到实处，各类台账经得起“看”、经得起“问”、经得起“算”、经得起“查”，脱贫攻坚工作取得实效。
四、 机制的实施过程
1. 机制实施的参与主体
定边县“菜单式”脱贫举措，把“菜单”可行性压实在了各行业部门身上，把帮扶责任压实在帮扶干部身上，把脱贫的主体责任夯实在了贫困群众身上，进一步密切了干群关系，充分调动干部和群众心往一起靠、劲往一起使。一是各行业部门要结合实际制定简便易行的脱贫政策，由县脱贫攻坚领导小组统一汇总形成全县脱贫“菜单”。二是帮扶干部要吃透政策，引导群众结合自身情况选择适合的项目，并将群众享受到的政策列成清单，对标逐一销号。三是群众要理解清楚政策，根据自身情况自主选择适合的项目，积极主动发展项目。
2. 机制的实施程序
在“菜单式”脱贫举措的实施过程中，首先是结合工作实际制定通俗易懂且易于操作的脱贫“菜单”，其次是帮扶干部主动引导贫困群众根据自身情况“选菜”，最后将贫困群众受益及享受到的政策建立“清单”，对照“清单”逐一销号管理，在机制实施的全程中通过“大数据”平台的统筹管理、“台账式”痕迹管理实现帮扶措施的透明化、公开化，切实提高帮扶成效，提升脱贫实效。
图4.1 “菜单式”脱贫举措实施程序
3.保障措施
定边县精准有序的管理工作方式，是“菜单式”脱贫举措得以顺利运行并达到预期目标的强有力保障。一是制定精准务实的“菜单”。各行业部门结合工作实际通过调查研究制定简便且易于操作的政策，经过县脱贫攻坚领导小组统一汇总形成政策一览表。二是建立规范有序的工作体系。帮扶干部引导贫困群众选择适合自己的项目，量身定制帮扶措施，通过细化任务，将贫困群众享受到的政策及获益到的项目建立获得清单，粘贴在群众家中，让每名干部和群众做到“手中有账、心中有数”。同时，结合大数据平台，建立起了系统化、精细化、联动化的扶贫工作体系。三是健全执行有力的监管机制。县、乡、村逐级签订年度目标责任书和军令状，并将脱贫攻坚工作成效纳入年度目标考核，占年度考核权重达到46.1%，完善了脱贫攻坚队伍管理、督查考核、问责处理等一系列办法措施，全面夯实工作责任，充分调动干部工作热情，着力营造真抓实干、务实重行的浓厚氛围。
五、机制创新的成效
定边县通过实施“菜单式”脱贫举措，夯实责任担当，强化政策帮扶，倒逼工作落实，切实提高了工作效率，全面提升了脱贫成效。“两不愁、三保障”脱贫目标得到切实改善，实现了15年免费教育，并向每户有残疾儿童的家庭送教上门。全县贫困人口新农合参合率达到100%，大病保险参保率达到100%，新农合财政代缴率达到100%，因病返贫的情况大幅度减少，100%的居民实现了住有所居，饮水困难和安全问题全部解决。此外，定边县100%的行政村通了硬化路，100%的居民解决用电难问题，100%的村通了4G网络。截止2018年底，圆满完成79个贫困村、8892户34159人贫困人口的脱贫退出，贫困发生率降至0.68％。2018年9月28日经陕西省人民政府批复同意，正式脱贫“摘帽”退出。
六、 基本经验与推广条件
随着定边县“菜单式”脱贫举措的深入推进，群众的价值观、思想观念、行为方式、社会的生产要素、生产方式、治理模式等方面，都在发生着深刻的变化——基层治理得到了强化，干群关系得到了升华，群众得到了最大实惠，广大干部增加了认同感、成就感和自豪感，引领了一场深刻的社会变革。这既是定边县“菜单式”脱贫举措的基本经验，也是“菜单式”脱贫举措能够取得良好成效的必备条件。
1.领导带头，夯实责任，率先垂范抓落实。
定边县管理者主动担当脱贫攻坚第一责任。全县以扶贫领导小组牵头抓总，以“四套班子”主要领导、党政分管领导、扶贫办主任为“关键少数”，层层签订任务书、立下军令状。各项工作都从解决问题入手，制度规范跟进，最终动态体现在直接责任、分管责任和领导责任三个人身上。县上主要领导带头抓试点、做模板、解难点，重激励、强督导，确保工作成效。
2.明确目标、细化任务，严格对标抓落实。
坚持以“两不愁三保障”为核心、基础设施建设和民生政策落实为根本、产业就业、扶贫扶志、乡风村容为保障、乡村振兴、全面小康为提升。对基本现状、标准要求、方法措施、成效佐证和重点人群、边缘村组、疑难信访、问题整改和动态库的“4+5”底子吃清把准、细化量化、对标落实。
3.吃透政策，及时决策，担当在前抓落实。
第一时间精准领会政策精神，及时调研掌握基层政策落实现状和存在问题，以责任落实、政策落实、成效落实为根本，研究制定贯彻的具体政策和措施。特别是在住房、医疗、信贷、“三变”改革、队伍管理等方面，针对问题及时发声、及时指导，及时出台相关政策措施，确保高效推进实施。涌现出以党建为引领、贫困户带动非贫困户发展、人均收入超过1.5万元的“沙场模式”，投入1.5亿元定点帮扶、产业带动、人均收入达到4万元的“荣民模式”，以“园区+公司+协会+贫困户”模式带动贫困群众脱贫的“沃野模式”，累计放贷5.1亿元、不良贷款仅为70万元的金融信贷“定边做法”。
4.用足政策，加大投入，保障财力抓落实。
在石油经济下滑、财政收支异常紧张的情况下，定边县坚持用足用活政策，集中力量、克服困难，累计投入扶贫资金29.76亿元，对标解决“两不愁三保障”问题，注重开发式扶贫与保障式扶贫并重，确保扶贫资金刚性投入。
5.树立先进、帮带后进，推动全面抓落实。
以先进为标杆、后进为短板、基本标准为要求，开展扶贫工作“擂台赛”。创新实施“职级抵押”，下派87名新提拔干部和184名后备干部到脱贫一线考察试用，采取物质奖励、荣誉表彰、提拔重用以及追责问责等方式，始终保持对标督导推进的压力和学先进、帮后进、正向激励为主的动力。涌现出贫困户自强致富与帮扶干部恋爱结婚的美谈故事、生命垂危仍不忘扶贫项目的“三兄弟”事迹。
（榆林市扶贫办 供稿）